Buenos Aires: en defensa de sus derechos y autonomía

Una vez más los intereses políticos se imponen sobre el mandato de la Constitución y una vez más la autonomía de la Ciudad El presidente Alberto Fernández por medio de un decreto redujo fondos del régimen de coparticipación federal, lo que generó el reclamo de la Ciudad ante la Corte Suprema. Ahora presentaron un proyecto de ley, también de dudosa constitucionalidad.

Por: Jorge Alejandro Suárez Saponaro | Director  Diario El Minuto para Argentina

El recorte de fondos afectará al sistema de seguridad pública de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y obliga a su gobierno a incrementar impuestos y reasignar partidas, en un contexto de crisis sanitaria y pobreza creciente como consecuencias de la “cuarentena”.

Federalización y autonomía

La Ciudad Autónoma de Buenos Aires, ganó este estatus, gracias a la reforma de la Constitución de 1994. Esta fue consecuencia de las negocaciones entre el entonces presidente Carlos Menem y el ex presidente Raul R Alfonsín, referente de la oposición. Hasta ese momento, la Capital Federal, era una municipalidad, con un jefe ejecutivo, el intendente, nombrado por el presidente de la Nación en acuerdo con el Senado. El Congreso ejercía competencias de legislación local.

La “federalización” de la Ciudad que data de 1880, fue consecuencia por decirlo de alguna manera, de la derrota de la rebelión de Carlos Tejedor, gobernador de la Provincia de Buenos Aires y rival del general Julio A. Roca para la presidencia.

La crisis desatada por el tirunfo de este último, llevó al Dr Tejedor a movilizar a la Guardia Nacional, derrotada la Revolución. Finalmente la situación de la ciudad de Buenos Aires, como capital de la República fue zanjada y fue federalizada. Las autoridades provinciales, fundaron la ciudad de La Plata, flamante nueva capital de la Provincia de Buenos Aires. A partir de este momento, ciudad y provincia se conviritieron en entidades territoriales y jurídicas separadas.

El peso económico y político de la ciudad, llevó a que importantes pensadores del derecho se pronunciaran a favor de la autonomía de la Ciudad. En calidad de “capital federal”, Buenos Aires, contó con su servicio de policía (Policía de la Capital) y sistema judicial. En 1944, por decisión de un gobierno militar, la Policía de la Capital, se convirtió en Policía Federal y extendió su presencia a todo el país, manteniendo en Buenos Aires el rol de policía local.

La Justicia ordinaria, por la reforma constitucional de 1949, fue integrada a la Justicia Nacional, situación que fue ratificada por ley y mantenida hasta el presente. Finalmente llegamos a 1994, donde la Constitución Nacional en su Artículo 129. dice La ciudad de Buenos Aires tendrá un régimen de Gobierno autónomo con facultades propias de legislación y jurisdicción, y su jefe de gobierno será elegido directamente por el pueblo de la ciudad.

Una ley garantizará los intereses del Estado nacional mientras la ciudad de Buenos Aires sea capital de la Nación. En el marco de lo dispuesto en este artículo, el Congreso de la Nación convocará a los habitantes de la ciudad de Buenos Aires para que, mediante los representantes que elijan a ese efecto, dicten el estatuto organizativo de sus instituciones.”

El gran problema de la Ciudad de Buenos Aires, era que sus votantes, generalmente apoyaban a candidatos a diputados y senadores, para frentes electorales, opositores al poder de turno en la Casa Rosada. A pesar de generar el 20% del Producto Bruto Interno, los gobiernos nacionales fueron muy cicateros con los fondos de coparticipación.

Esto tuvo impacto en la calidad de los servicios públicos, gracias a gestiones corruptas, llegando a escándalos, donde un jefe comunal, intentó en vano convertir una escuela, en un centro comercial, conocido en los 90 como el caso de la “escuela Shopping”. Durante la presidencia Menem, fueron transferidas a la ciudad servicios educativos y de salud, sin los recursos correspondientes.

Este tipo de comportamientos serían regulados por la Constitución Nacional según la reforma de 1994, que en el artículo 75, señala en uno de sus párrafos No habrá transferencia de competencias, servicios o funciones sin la respectiva reasignación de recursos, aprobada por ley del Congreso cuando correspondiere y por la provincia interesada o la ciudad de Buenos Aires en su caso.

Asimismo la reforma constitucional trajo a los porteños la autonomía, equiparable a las provincias (como años más tarde interpretaría la propia Corte Suprema), frenada por razones políticas. Ejemplo de ello fue la llamada Ley de Garantías, o Ley Cafiero, en la cual el Estado nacional ser reservaba competencias en materia de justicia ordinaria, policía de seguridad, registros de la propiedad y de personas jurídicas, además de determinados servicios públicos (por ejemplo de manera insólita la red de subterráneos), lo que abrió las puertas a relaciones conflictivas entre el gobierno federal y las autoridades porteñas.

En noviembre de 1995 se convocaron elecciones para la Convención Estatuyente, para la sanción del “estatuto organizativo” como preveía la Constitución Nacional, que coincidieron con las elecciones para jefe de gobierno. Devino en una situación peculiar, donde el titular del ejecutivo porteño, no tenía todavía definido su competencia y responsabilidades.

Sancionada la Constitución porteña, de neto carácter progresista, las instituciones previstas quedaron en parte sin funcionar por las limitaciones impuestas por la ley 24588 o Ley Cafiero, contraria a lo previsto por la propia Constitución Nacional. Pero al fin de cuentas era un distrito opositor y las cosas no se las harían fáciles.

Ciudad Autónoma de Buenos Aires: Autonomía a medias

Las limitaciones impuestas por la Ley “Cafiero” fueron objeto de una serie de negociaciones entre las autoridades de la Ciudad y la Nación. Esto permitió la posibilidad de contar con una fuerza policial propia desde cero. Otro eje de debate fue la transferencia de la red de subterráneo, donde la Nación, una vez más por razones políticas se negaba a efectuarla con los recursos pertinentes.

Una vez más la letra de la Constitución era pasada por alto. Tengamos en cuenta que el régimen de coparticipación, previsto por la reforma de 1994, nunca fue debatido, ni se creó el organismo fiscal federal previsto por el artículo 75 de la norma citada.

Se toma como base del desprolijo sistema de coparticipación una ley de 1988, también desdibujada por el oportunismo político y las constantes crisis que atraviesa Argentina en materia fiscal, económica y financiera.

Vale la pena recordar que el acuerdo que motivó el régimen de coparticipación federal de 1988, que significó la cesión de recursos de la Provincia de Buenos Aires a estados provinciales con menores índices de desarrollo, estaba relacionado con impulsar programas destinados a reducir migraciones internas que contribuían al crecimiento del área metropolitana de Buenos Aires, con serios problemas de infraestructura y vivienda.

Sino más bien los recursos fueron a parar a intereses políticos locales, y nunca hubo políticas destinadas a terminar con los desequilibrios regionales. Los distritos que generan mayores recursos, han terminado siendo perjudicados, y los recursos dilapidados por liderazgos locales que los emplean en mantener aceitados mecanismos clientelares.

La Ciudad de Buenos Aires comenzó a recibir fondos de la coparticipación en 2003 (nueve años después de la reforma constitucional). En 2004 se firmó un convenio de transferencia de competencias en materia penal, pero no hubo acuerdo en materia de transferencia de recursos. Siempre los intereses políticos del gobierno de turno, se impusieron sobre el establecido por la Constitución, según la reforma de 1994.

Vale la pena recordar lo que dice la cláusula constitucional transitoria Sexta. Un régimen de coparticipación conforme lo dispuesto en el inc. 2 del Artículo 75 y la reglamentación del organismo fiscal federal, serán establecidos antes de la finalización del año 1996; la distribución de competencias, servicios y funciones vigentes a la sanción de esta reforma, no podrá modificarse sin la aprobación de la provincia interesada; tampoco podrá modificarse en desmedro de las provincias la distribución de recursos vigente a la sanción de esta reforma y en ambos casos hasta el dictado del mencionado régimen de coparticipación.

La presente cláusula no afecta los reclamos administrativos o judiciales en trámite originados por diferencias por distribución de competencias, servicios, funciones o recursos entre la Nación y las provincias. (Corresponde al Artículo 75 inc. 2). El régimen de coparticipación previsto por la reforma de la Constitución, nunca fue dictado. Se aplica como base, la ley de Coparticipación de 1988, cuando la ciudad de Buenos Aires no gozaba del régimen de autonomía garantizado por la propia Constitución.

Por ende para más de un experto, esta situación también debe ser contemplada en 2016, los gobiernos de la Nación y la Ciudad suscribieron un Convenio, de transferencia de las funciones de policía local que tenía la Policía Federal, con los recursos correspondientes.

Este convenio fue aprobado por decreto del Poder Ejecutivo nacional y por la Legislatura de la Ciudad de Buenos Aires, quedo pendiente que el Congreso Nacional tomara nota de ello, con una ley que ratificara el convenio, pero el Consenso Fiscal de 2017, aprobado por Ley, de alguna manera ratificó la transferencia de fondos junto con las competencias de seguridad pública, antes en manos federales.

Quedó pendiente la transferencia de la Justicia ordinaria (como la ciudad había tenido entre 1880-1950), que tuvo resistencia del gremio de empleados judiciales, como de funcionarios y sectores políticos. Por ende el cumplimiento de lo indicado por el art 129 de la Constitución, ha quedado a medio camino.

En enero de 2020, el nuevo gobierno, en manos del flamante presidente Alberto Fernández, señaló que revisaría los fondos asignados por el régimen de coparticipación a la Ciudad de Buenos Aires, el argumento meras razones políticas. La crisis sanitaria, obligó al jefe de Estado a tener una postura conciliatoria con el gobierno de la Ciudad, gobernador por el principal grupo político de oposición en ambas cámaras del Congreso.

Esto no ha sido del agrado de la vicepresidente, Cristina Fernández de Kirchner y de los sectores más “duros” de la coalición del Frente de Todos. La crisis policial en la Provincia de Buenos Aires, fue sin ninguna duda una buena excusa, para romper lanzas con el jefe de gobierno Rodríguez Larreta – por cierto el más moderado de la coalición Juntos por el Cambio – y vía reglamentaria reducir la cuota de coparticipación (de 3.5% a 1.4%), y transferir los fondos para que el gobernador Kicillof pudiera incrementar los salarios de sus fuerzas policiales.

Esta medida desató una polémica pública, en un contexto donde claramente las medidas para contener la pandemia, ha sido un fracaso, a excepción de la Ciudad de Buenos Aires que ha podido controlar en parte la expansión del COVID 19.

La respuesta del jefe de gobierno porteño, fue mesurada, no rompió el diálogo con el gobierno nacional, especialmente cuando es preciso tener cierta coordinación entre Nación y la Provincia de Buenos Aires, dado que la región metropolitana concentra el 80% de los casos de COVID a nivel nacional.

El decreto, sobre la reasignación de fondos fue cuestionado por el Gobierno de la Ciudad ante la Corte Suprema de Justicia de la Nación, por considerarlo abiertamente inconstitucional – algo que también desde nuestro modesto lugar coincidimos – como lo consideran también prestigiosos constitucionalistas.

El reconocido experto en la materia, el Dr. Alberto Sabsay, señaló en Infobae el decreto por el cual el Presidente detrae de la coparticipación federal que le corresponde a la Ciudad el 1% para concedérselo a la provincia de Buenos Aires es de naturaleza tributaria, no quedando lugar para reconocerle andamiento constitucional y por lo tanto es pasible de la sanción de nulidad que la cláusula transcripta le reserva a este tipo de abusos en el ejercicio del poder.

En la presentación realizada por el gobierno de la Ciudad ante la Corte Suprema, sustenta que la masa de coparticipación asignada está garantizada por el Consenso Fiscal de 2017, ratificada por el Congreso por la ley 27429. Asimismo señala en el fallo de la Corte Suprema en los autos Ciudad de Buenos Aires c/Provincia de Córdoba sobre ejecución fiscal Expediente CSJ 284/2017, el alto tribunal reconoció expresamente el estatuto de “actor autónomo” dentro del sistema federal y con carácter de “ciudad federada” y por ende equiparable a los estados provinciales.

En la demanda presentada por la Ciudad de Buenos Aires, se sostiene que la autonomía prevista por el art 129 de la Constitución ha sido vulnerada. Nosotros creemos que no solo la autonomía, sino también hay una avance sobre competencias exclusivas del Congreso y un impacto en los derechos de los habitantes de la Ciudad, dado que son fondos destinados a la seguridad ciudadana., y esto no es un hecho menor.

El gobierno contraatacó y para subsanar el grueo error, presentando un proyecto de ley, bajo la tapadera de ratificar el Convenio de transferencia de las fuerzas policiales en 2016, incluye la reducción de la cuota de coparticipación. En el texto, no solo se reduce la cuota asignada a la ciudad, sino que se fija una actualización, aplicable al régimen salarial de la Policía Federal, dado que los fondos, en debate, son destinados al financiamiento de la fuerza policial porteña. En otras palabras, el proyecto de ley en cuestión, pone en tela de juicio el Convenio de Transferencia Progresiva de facultades y funciones de seguridad en materias no federales ejercidas de enero de 2016, ratificado por el gobierno porteño (tanto por el titular del ejecutivo como la legislatura). El gobierno federal busca de manera unilateral imponer su criterio, cuando la norma constitucional habla expresamente de convenios y de un régimen multilateral, y por ende debe haber un acuerdo de partes.

Esto fue receptado por la Corte Suprema en fallos de 2015, en causas iniciadas por las provincias de San Luis, Santa Fe, y Córdoba, ordenando la restitución de los impuestos coparticipables, que habían sido retenidos por el Estado Nacional para financiar al Administración Nacional de Seguridad Social, por medio de un pacto fiscal, pero prorrogado unilateralmente por el Congreso por muchos años, rompiendo con el espíritu de la Constitución.

El gobierno porteño, como un grupo de abogados que presentaron un amparo contra el decreto, consideran que la Corte Suprema se pronunciará a favor de la inconstitucionalidad, el tema es que el gobierno respete el fallo y de manera unilateral quiera por medio de una ley, también cuestionable, modificar la asignación de fondos, que para este año sean según se estima un costo de $ 36.000 millones y para el 2021, se estima que la quita llegará a $ 50.000 millones (más de US$ 360 millones).

Un serio daño, si esto se llega a consumar, para el presupuesto de la Ciudad, que deberá llenar ese vacío, seguramente con mayor presión impositiva, a un territorio afectado por las consecuencias de la crisis del COVID 19 y la cuarentena que es un record mundial, por el tiempo de duración.

En otros países, parece que el concepto de transferencia de competencias, con sus fondos, no es tan problemático como Argentina. Surge del sentido común, como el caso de Escocia, que en 2014, bajo el principio jurídico de devolution, el gobierno británico transfirió al gobierno autónomo competencias en materia impositiva y gestión de recursos, para que Escocia tuviera los fondos propios suficientes para la gestión adecuada de los servicios públicos y otras competencias asignadas.

Este proceso fue parte de negociaciones y consensos, entre actores políticos con posturas políticas opuestas. En el caso de la Ciudad de Buenos Aires, razones de mezquindad política terminaron vulnerando el texto constitucional e impide una relación mucho más fluida con la Provincia de Buenos Aires, por ejemplo es indispensable de hablar de regionalización, a fin de crear organismos comunes de gestión y planeamiento de problemas ambientales, transporte, seguridad, etc.

El recorte de fondos coparticipables llega en un mal momento para la Ciudad, el Instituto de Estadísticas porteño señaló en un informe para nada halagüeño, que el 33,6 por ciento de la población está en la pobreza, o sea: 1.032.000 personas. De este grupo, 482.000 ni siquiera llegan a la canasta básica alimentaria, viven bajo la línea de pobreza. La indigencia creció un 100%, el desempleo abarca a 221.000 personas. Unos 48.000 desde el inicio de la crisis sanitaria, han tenido ingreso cero.

En estas semanas desde que el presidente de la Nación calificó de “opulenta” a la Ciudad de Buenos Aires, dirigentes políticos, y hasta gobernadores ligados al oficialismo han atacado no solo al gobierno de la Ciudad, por razones políticas, sino a sus habitantes, con discursos llenos de ignorancia, como si aquí no se generara riqueza. La Ciudad de Buenos Aires es considerada el segundo distrito industrial del país, donde se radican sectores dedicados a la industria química, medicamentos y productos farmacéuticos, textiles y alimentos, además de instalaciones industriales del ámbito metalúrgico, gráfico, informática,.Etc.

Hablamos de nada menos que 13.000 establecimientos industriales, incluso, hay astilleros, uno de los más importantes de la región, TANDANOR. Sectores como el comercio, finanzas, servicios varios, industrias audiovisuales, turismo y el puerto, otra deuda pendiente del gobierno nacional, que nunca transfirió su control a la Ciudad.

Los debates pendientes y el respeto a la autonomía de la Ciudad.

La Ciudad Autónoma de Buenos Aires, es transitada por millones de personas que vienen del Gran Buenos Aires, a trabajar, estudiar, atenderse en instituciones de salud pública y privada, por esparcimiento. La economía local genera muchas oportunidades para muchas personas, a tal punto que es el 20/22% del PIB argentino, además sus servicios de salud, educación, seguridad benefician no solo a los “porteños” sino a los millones que vienen desde la región metropolitana a realizar las actividades citadas.

La Constitución es clara sobre el régimen de autonomía de la Ciudad, como también el régimen de transferencia de servicios, competencias o funciones, con los recursos correspondientes con aprobación del Congreso y de la legislatura del territorio involucrado. Es por ello que los argumentos sostenidos por el gobierno porteño ante la Corte Suprema deben ser oídos, el Consenso Federal de 2017 dejó en claro la transferencia de fondos coparticipables y el Congreso lo ratificó por ley. Vaya saber cuántos años más la Ciudad deberá esperar para la transferencia de la Justicia ordinaria.

El régimen de Coparticipación Federal, se ha convertido en una herramienta de poder del gobierno federal de turno, generalmente para disciplinar a gobiernos provinciales. La ley data de 1988, está completamente superada y estamos a la espera de que sea sancionado un régimen como indica la reforma constitucional de 1994.

La misma Constitución señalaba que dicho régimen debía ser implementado para 1996. Estamos en 2020 y seguimos esperando que algún día esta herramienta destinada a promover el desarrollo equilibrado de la Nación sea puesta en vigencia. El sistema vigente por ejemplo no prevé mecanismos de igualación, con el objetivo de que existan ofertas similares de servicios públicos en los distintos estados provinciales, que aplica por ejemplo el sistema federal australiano.

Ironías del destino, el país contó con una ley ejemplar en materia de coparticipación, dictada durante el régimen militar del general Lanusse.

Que tenia como objetivo reducir la dependencia de las provincias del Tesoro Nacional, mejorar el sistema de distribución tributaria, con especial énfasis en las provincias menos desarrolladas, simplificar el sistema impositivo (el gran lastre de Argentina con cientos de impuestos).

La norma preveía :un 48, 5 % para la Nación, un 48, 5 % a las Provincias, quedando el 3 % restante a la formación de un Fondo de Desarrollo Provincial.

Establece paramétros objetivos de distribución, sobre la base de la población y un índice de desarrollo, la creación de uin comité independiente formada por las provincias con mayor grado de desarrollo con facultades de control del sistema, independiente del poder políico de turno.

La Argentina es un país con acusados niveles de desigualdad, en materia de desarrollo entre las regiones, distribución de la población y calidad de los servicios públicos. Lamentablemente con politicas de igualar “hacia abajo” por intereses políticos de corto plazo, atenta contra cualquier intento de mejora, especialmente para los distritos más ricos o potencialmente ricos.

La coparticipación pareciera ser una herramienta más de presión política, donde lo importante no es brindar mejores servicios a los ciudadanos y promover el desarrollo, sino garantizar la lealtad con el poder de turno, sin importar si las provincias que hacen con los recursos, si los emplean para intereses políticos locales o para mejorar la vida de las personas.