Jue. Jun 4th, 2020

El Minuto

El Primer Diario Social de Chile

Estados de sitio y emergencia. Análisis comparativo de Chile y Argentina

La crisis chilena, que motivó al gobierno del presidente Piñera a decretar el estado de emergencia, lo que lo habilitó al despliegue de medios militares con sus consecuencias políticas. Objeto de cuestionamientos internos y externos.


Por: Kurt Scheel y Jorge Alejandro Suárez Saponaro.


En este trabajo hablaremos de los casos comparados de Argentina y Chile. Un repaso por el marco legal., aspectos destacados y lecciones que pueden ser de utilidad para los casos de emergencia grave.

El caso argentino

El estado de sitio está regulado en Argentina por la Constitución nacional, por el artículo 23: En caso de conmoción interior o de ataque exterior que pongan en peligro el ejercicio de esta Constitución y de las autoridades creadas por ella, se declarará en estado de sitio la Provincia o territorio en donde exista la perturbación del orden, quedando suspensas allí las garantías constitucionales. Pero durante esta suspensión no podrá el Presidente de la República condenar por sí ni aplicar penas. Su poder se limitará en tal caso, respecto de las personas, a arrestarlas o trasladarlas de un punto a otro de la Nación, si ellas no prefiriesen salir fuera del territorio argentino. La reforma constitucional de 1994, mantuvo este instituto, pero al incorporar en el artículo 75 inciso 22 los tratados de Derechos Humanos y otorgarles jerarquía constitucional, este significó, a nuestro entender, una verdadera salvaguarda en los casos que sea decretado el estado de sitio.

Este instituto ha sido objeto de un verdadero uso y abuso, tanto por gobiernos constitucionales, y especialmente con los llamados gobiernos de “facto”, que terminaron en graves violaciones a los Derechos Humanos. Dice nuestra doctrina y jurisprudencia, especialmente el estándar aplicado por la Corte Suprema de Justicia de la Nación: El artículo 23 de la Constitución Nacional establece que durante el estado de sitio el presidente de la República podrá arrestar o trasladar a las personas de un punto a otro de la Nación, si ellas no prefiriesen salir fuera del territorio argentino, frase que sólo enuncia un derecho que aquéllas pueden ejercer para lograr en los hechos el cese del arresto o traslado.

El estado de sitio es un recurso para preservar y no para suprimir el imperio de la Constitución y compete al Poder Judicial y, en especial a la Corte como intérprete y custodio supremo de la Constitución Nacional, oír los reclamos de quienes estiman afectadas sus libertades constitucionales a fin de ejercer, en causa judicial concreta, el control jurisdiccional respecto a la adecuación de causa y grado entre las restricciones impuestas y los motivos del estado de sitio mediante una adecuada coordinación de los valores personales y sociales en juego. Si el arresto del afectado prescinde al tiempo de su dictado de los motivos que determinaron el estado de sitio, debe cesar la restricción que aquél importa a su libertad.

El Poder ejecutivo – Presidente de la Nación – tiene facultades para arrestar y trasladar a las personas de un punto a otro de la Nación, si ellas no prefiriesen salir del territorio. La jurisprudencia habilita al afectado a recurrir al control jurisdiccional, a los fines de determinar la razonabilidad de la medida implementada. En otras palabras, la decisión del Poder Ejecutivo de arrestar a una persona, en el marco del Estado de sitio, debe observar un criterio de razonabilidad, debidamente fundamentado. El alto tribunal argentino ha señalado en su oportunidad, que las causales que puedan llevar al Poder Ejecutivo, no son objeto de revisión judicial.

Si es objeto de control la aplicación de los poderes presidenciales sobre libertades constitucionales, control que lejos de retraerse en la emergencia, debe desarrollarse hasta donde convergen sus competencias y los valores de la sociedad argentina confiados a su custodia. Cabe agregar que la jurisprudencia señala que el poder atribuido al presidente por el art. 23 de la Constitución Nacional para arrestar a las personas es un poder político limitado, ya que no le atribuye competencia para condenar o aplicar penas, y el presidente deberá poner a disposición de los jueces a las personas detenidas cuando existan indicios vehementes de su culpabilidad para que sean éstos quienes los juzguen y condenen.

El estado de sitio es una herramienta excepcional, como señala una amplia jurisprudencia y doctrina. En el dictamen del Procurador General en el caso Granada, Jorge Horacio s/ recurso de hábeas corpus en su favor. Fallos: 307:2284 – 03/12/1985: No cabe duda de que la declaración del estado de sitio constituye un recurso jurídico previsto por la Constitución para situaciones de carácter excepcional, situaciones en las que los medios ordinarios resultan insuficientes para conjurar una amenaza grave que ponga en peligro la propia Constitución o la estabilidad de las autoridades legítimas. En el citado dictamen, se plantea un interesante análisis relativo a las facultades presidenciales, donde se ven “acrecentados” a los fines

de defender el imperio y vigencia de la Constitución nacional ante una amenaza grave. El Dr. Fayt, juez de la Corte Suprema, en el citado caso, además de haber sido uno de los juristas más brillantes que tuvo el alto tribunal argentino, señaló sobre el Estado de sitio: Los acontecimientos que justifiquen la adopción del estado de sitio deben ser de una gravedad que racionalmente obliguen al uso de las medidas defensivas, en sus aspectos preventivos o represivos, y pongan en riesgo inminente a las autoridades constituidas o a la Constitución.

Su fundamento responde a la necesidad de poner en manos del Poder Político los recursos indispensables para reprimir o prevenir la grave alteración del orden o la seguridad pública -la situación excepcional o anómala- frente a la cual los recursos ordinarios para garantir el orden y la paz pública sean, a criterio del Congreso, o en su caso del Poder Ejecutivo, insuficientes o impotentes.

El Estado de sitio es declarado por el Congreso, en el uso de las facultades del inciso 29, del artículo 75 del texto constitucional. Dicha norma señala que el Estado de sitio puede ser declarado en uno o varios puntos de la Nación en caso de conmoción interior, y en caso de receso de las Cámaras aprobar o desechar dicha declaración realizada por el Poder Ejecutivo. En lo referente al empleo de las fuerzas armadas en el Estado de sitio, está regulado por ley. La experiencia histórica, marcó a la dirigencia política argentina, a tal punto que cualquier escenario de conflicto interno, quedaba fuera de las hipótesis de trabajo a considerar por parte de las Fuerza Armadas, por la ley de defensa nacional, aprobada en 1987.

El ataque terrorista al cuartel del Regimiento Mecanizado 3, de la localidad de La Tablada (cercana a la Ciudad de Buenos Aires), tuvo impacto en lo que tiempo después sería la Ley 24.059 de Seguridad Interior. Esta norma establece pautas bien claras para la participación militar en asuntos de seguridad interna. El artículo 27 dice: En particular el Ministerio de Defensa dispondrá en caso de requerimiento del Comité de Crisis que las Fuerzas Armadas apoyen las operaciones de seguridad interior mediante la afectación a solicitud del mismo, de sus servicios de arsenales, intendencia, sanidad, veterinaria, construcciones y transporte, así como de elementos de ingenieros y comunicaciones, para lo cual se contará en forma permanente con un representante del Estado Mayor Conjunto y Control de la Subsecretaría de Seguridad Interior.

En la práctica, medios militares son desplegados en distintos operativos sin convocar al Comité de Crisis. Tanto en el gobierno de la presidente Cristina Fernández de Kirchner, como de Mauricio Macri, han sido movilizados recursos militares, para apoyar el despliegue de fuerzas de seguridad en la frontera norte, muy afectada por tráfico de drogas. La ley prevé de manera excepcional el empleo de elementos de combate de las fuerzas armadas, para restablecer la seguridad interior.

Dice el artículo 32.- A los efectos del artículo anterior el Presidente de la Nación, en uso de las atribuciones contenidas en el art. 86, inc. 17 de la Constitución Nacional, dispondrá el empleo de elementos de combate de las fuerzas armadas para el restablecimiento de la normal situación de seguridad interior, previa declaración del estado de sitio.

En los supuestos excepcionales precedentemente aludidos, el empleo de las Fuerzas Armadas se ajustará, además, a las siguientes normas:

a. La conducción de las Fuerzas Armadas, de Seguridad y policiales nacionales y provinciales queda a cargo del Presidente de la Nación asesorado por los comités de crisis de esta ley y la 23.554; b. Se designará un comandante operacional de las Fuerzas Armadas y se subordinarán al mismo todas las demás Fuerzas de Seguridad y policiales exclusivamente en el ámbito territorial definido para dicho comando;

c. Tratándose la referida en el presente artículo de una forma excepcional de empleo, que será desarrollada únicamente en situaciones de extrema gravedad, la misma no incidirá en la doctrina, organización, equipamiento y capacitación de las Fuerzas Armadas, las que mantendrán las características derivadas de la aplicación de la ley 23.554.

En otras palabras, superadas las fuerzas policiales y de seguridad, superadas por las circunstancias, bajo estado de sitio, y con asistencia de los comités de crisis creados por la ley de seguridad interior y defensa, el poder ejecutivo, por medio de un comandante de teatro de operaciones, conducirá las operaciones para restablecer el orden.

El sistema rígido de la Ley de Seguridad Interior, como de defensa, donde prohíben expresamente programas de entrenamiento para operaciones de seguridad interna, por ejemplo, labores de inteligencia, generan dudas sobre la eficacia de los militares en caso de conmoción interior, y requiera su intervención. Curiosamente, lo que se prohíbe fronteras dentro, por fuera, los militares argentinos cumplen con roles policiales en el marco de las Misiones de Paz de Naciones Unidas. La situación que vive Chile, Bolivia, Colombia y en menor medida, Perú, deben ser objeto de observación y análisis sobre estas reglas tan poco flexibles.

La Argentina tiene una situación social explosiva, contenida en cierto punto por programas de asistencia social, pero esto no impide que exista un contexto social que puede derivar en escenarios de crisis, los que pueden poner en riesgo la estabilidad de las instituciones, tanto provinciales como federales.

Las fuerzas de policía provinciales, a todas luces carecen de capacidad para responder a situaciones como las de Chile. Ante este tipo de escenarios, parecidos a los que vivió la Argentina en 2001, generalmente se recurre a las fuerzas federales, desde la Gendarmería nacional – cuerpo militarizado y de alto nivel profesional – la Policía Federal, hasta la Prefectura Naval (policía marítima y guardacostas) y la reducida Policía de Seguridad Aeroportuaria, cuentan con elementos de control de disturbios.

Los llamados “estados de emergencia” no están señalados expresamente en la Constitución, existe una herramienta, los llamados decretos delegados, previstos por el artículo 76 de la citada norma, o decretos de necesidad y urgencia, que son aprobados en acuerdo general de ministros, y se dictan bajo circunstancias donde son imposibles sancionar leyes como fija la Constitución. Estas normas, están bajo control legislativo. En caso de cuestiones de crisis de seguridad interna, tanto la Constitución Nacional como la legislación federal son claras al respecto, además del marco legal, como es el caso de la Ley 24.059 de Seguridad Interior.

El caso chileno

Desde el nacimiento del Estado chileno hasta 1973, la regulación jurídica de los estados de excepción constitucional tuvo por objeto la preservación del orden público y la seguridad del Estado, propiamente tal, sin prestar mayor atención a generar estatutos que establecieren marcos de protección de Derechos Humanos durante la vigencia de estos estados excepcionales.

No fue sino hasta 1976 cuando se dictó el Acta Constitucional Nº 4 del mismo año. Sin embargo, esta nunca llegó a entrar en vigencia. Finalmente y a ciencia cierta, es en el año 1980 – plena dictadura militar – cuando la en ese entonces nueva Constitución y sus posteriores modificaciones del año 1989 mediante la Ley de Reforma Nº 18.825 (D.O. de 17-VIII-89) dictada también por la Junta de Gobierno, pero ratificada plebiscitariamente con las garantías pertinentes, fijaron cuatro casos de situaciones de crisis que generan estados excepcionales.

Así, el artículo 39 de la Constitución Política de la República señala: El ejercicio de los derechos y garantías que la Constitución asegura a todas las personas sólo puede ser afectado bajo las siguientes situaciones de excepción: guerra externa o interna, conmoción interior, emergencia y calamidad pública, cuando afecten gravemente el normal desenvolvimiento de las instituciones del Estado.

A continuación, el artículo 40 de la Constitución Política de la República dispone que: El estado de asamblea, en caso de guerra exterior, y el estado de sitio, en caso de guerra interna o grave conmoción interior, lo declarará el Presidente de la República, con acuerdo del Congreso Nacional. La declaración deberá determinar las zonas afectadas por el estado de excepción correspondiente.

Lo anterior es indicativo de que existe un numerus clausus, vale decir, no puede tratarse de otros casos que no sean estos 4, dispuestos por los artículos 39 y 40 de la Carta Fundamental: el estado de asamblea, el estado de sitio, el estado de emergencia y el estado de catástrofe. Consecuentemente, no es posible crear o decretar ningún otro tipo de estado de excepción que apunte a restringir derechos y garantías fundamentales.

Las situaciones de crisis facultan al Presidente de la República a decretar alguno de estos Estados pero no lo obligan, la Carta Fundamental siempre utiliza la expresión “podrá”. Puede declarar conjuntamente dos o más de estos estados dependiendo de la situación de crisis.

Pasaremos a analizarlos en detalle (artículos 39 y siguientes de la Constitución Política de la República):

Estado de asamblea: Sus situaciones son los casos de guerra externa y este debe ser decretado por el Presidente, con acuerdo del Congreso Nacional. Su duración depende de la duración de la guerra.

En esta situación, el Congreso tiene un plazo de 5 días para aprobar o rechazar la solicitud de Estado de asamblea, sin poder introducirle modificaciones. De no pronunciarse, se entiende por aprobado. Vale acotar que se puede declarar en la totalidad o sólo en parte del territorio chileno. En esta eventualidad, se permite suspender o restringir la libertad personal, la de reunión, de trabajo y además, interceptar, abrir o registrar documentos y toda clase de comunicaciones. Finalmente, puede afectar el derecho de propiedad.

Señala el artículo 40 en sus incisos 3º y 4º de la Constitución Política de la República un caso muy relevante a propósito de una facultad especial del Presidente en esta instancia. Así, dispone: Sin embargo, el Presidente de la República podrá aplicar el estado de asamblea o de sitio de inmediato mientras el Congreso se pronuncia sobre la declaración, pero en este último estado sólo podrá restringir el ejercicio del derecho de reunión. Las medidas que adopte el Presidente de la República en tanto no se reúna el Congreso Nacional, podrán ser objeto de revisión por los tribunales de justicia, sin que sea aplicable, entre tanto, lo dispuesto en el artículo 45.

La declaración de estado de sitio sólo podrá hacerse por un plazo de quince días, sin perjuicio de que el Presidente de la República solicite su prórroga. El estado de asamblea mantendrá su vigencia por el tiempo que se extienda la situación de guerra exterior, salvo que el Presidente de la República disponga su suspensión con anterioridad.

Estado de sitio: Se presenta en casos de guerra interna o grave conmoción interior. Debe ser decretado por el Presidente con acuerdo del Congreso Nacional. Su duración es de 15 días, pudiendo el Presidente solicitar una prórroga. Se puede declarar en la totalidad o sólo en parte del territorio nacional. Permite restringir la libertad de locomoción y la de reunión. Además, es posible arrestar personas en su morada o en otros lugares no habituales, tales como las cárceles.

Estado de catástrofe: En este caso, se trata de calamidades públicas. Este estado lo dispone el Presidente de la República, debiendo indicar la zona. El Presidente de la República tiene la obligación de indicar al Congreso las medidas adoptadas. El Congreso puede dejar sin efecto la declaración de catástrofe, en el caso que se estime que la situación de riesgo cesó.

Vale acotar que el Presidente puede declarar Estado de catástrofe por 1 año, pero requiere del acuerdo del Congreso. Las zonas respectivas quedarán bajo la dependencia inmediata del Jefe de la Defensa Nacional que designe el Presidente.

Se permite restringir las libertades de locomoción y de reunión, junto con alterar el derecho de propiedad. A ello, se suma la permisibilidad de medidas administrativas.

Estado de emergencia: Este es el caso que se produjo en Chile durante el mes de octubre de 2019. Sus hipótesis situacionales son una grave alteración del orden público, con un daño o peligro para la seguridad de la Nación. En ambos casos se puede tratar de fuerzas de origen tanto interno o externo.

Su declaración sólo le corresponde al Presidente de la República. La duración máxima es de 15 días. Se puede prorrogar por otros 15 días. Para otras prórrogas necesita acuerdo del Congreso, debiendo indicarse la zona donde se decreta el estado de emergencia.

Reflexión final

Lo más relevante a la luz de los hechos ocurridos en Chile es que el estado de emergencia permite restringir únicamente las libertades de locomoción y de reunión. Teniendo eso a la mano y siendo tal situación siempre un caso excepcional, no es posible permitir los reiterativamente denunciados atropellos a Derechos Humanos ocurridos por parte de efectivos militares y policiales durante el estado de emergencia de octubre del año pasado.

Siguiendo el caso chileno, la ocurrencia de una situación de excepción sólo genera una habilitación, pero no obliga al Presidente de la República a declarar el estado de excepción constitucional correspondiente. La forma verbal de todos estos estados es la expresión “podrá”, de manera que en ningún caso se trata de una obligación. Por lo mismo, como indica reiterativamente la doctrina, “no debe confundirse las “situaciones de excepción” – que son circunstancias de hecho conformadoras de crisis o de riesgo de crisis para el Estado – con los “estados de excepción constitucional”, que son estatutos jurídicos que entran a regir una vez que ellos son declarados y en su virtud”1.

En el caso argentino, la emergencia no estaba contemplada expresamente en la norma constitucional. El Dr Según Sagues (Derecho Constitucional y derecho de emergencia, L.L. 18/09/90), nos habla de cuatro elementos componen la doctrina del estado de necesidad:

a) la situación de necesidad, o circunstancia fáctica que exige una respuesta por parte del Estado ( política, financiera económica, militar);

b) el acto necesario para enfrentar la situación de necesidad, aumento del poder del Estado y limitación de los derechos de los particulares;

c) el sujeto necesitado (generalmente es el Estado, a veces el pueblo, derecho de resistencia a la opresión);

d) el derecho de necesidad.

(Ver Horacio Rodríguez Gonzalez, en los derechos fundamentales en Argentina y Estado de emergencia en:

http://www.cajuridico.com.ar/index.phpcat=informe_2002-2003/debates&ver=debate_14).

La Corte Suprema de Justicia de la Nación se pronunció en la cuestión en acordadas de 1930 y 1943. En los 80, durante la presidencia del Dr Alfonsín, el concepto de emergencia, está estrechamente relacionado con cuestiones de crisis económica, para dar paso durante la presidencia del Dr Menem, a una peculiar interpretación que generó controversias judiciales, con las leyes de emergencia, que facultaron al poder ejecutivo llevar polémicas reformas económicas y del Estado, realmente muchos decretos estuvieron al margen de la Constitución, con serios daños para la institucionalidad. La reforma constitucional de 1994, puso freno, en cierto modo, pero ello no impidió que el dictado de normas por razones de emergencia, se aplicara con un grado de liberalidad elevada.

La Corte no obstante, gracias a que los tratados de derechos humanos tienen jerarquía constitucional, ha dictado fallos interesantes, poniendo límites a la liberalidad de los gobiernos de decretar emergencias por razones económicas. La interpretación del estado de emergencia, tiene sus diferencias con el Estado chileno, dado que tiene que ver con situaciones ligadas a la seguridad interna.

En su oportunidad, Argentina decretó el estado de emergencia en materia de seguridad, consistiendo en una serie de facultades para reformar el sistema de seguridad interior, habilitar al eventual derribo de aeronaves en casos de violación del espacio aéreo. En casos de graves disturbios públicos, dado que Argentina es un país federal, la primera línea de fuego, recae en los estados provinciales, que pueden llegado el caso convocar a las fuerzas federales para asistir a los servicios policiales.

El escenario vivido en Chile, recuerda a grandes rasgos a la crisis institucional y social del 2001, que terminó con la declaración del estado de sitio por un breve espacio de tiempo. El recurso militar, por razones históricas y políticas, tiene restricciones legales, que llegado el caso genera serias dudas sobre su eficacia en caso que tener que recurrir a las fuerzas armadas. Asimismo, tenemos el caso que Argentina cuenta con fuerza de seguridad intermedia, como Gendarmería Nacional y la posibilidad de recurrir a fuerzas federales (Policía Federal, Prefectura Naval y Policía de Seguridad Aeroportuaria) que cuentan con elementos preparados para situaciones de disturbios graves.

Las tensiones vividas por ambos países requiere de aceitados mecanismos institucionales para hacer frente a situaciones similares a las que vivió Chile (Argentina tiene un largo historial también), que permita una rápida respuesta y además herramientas para generar climas de diálogo y reducción de la tensión. El control legislativo y judicial en esta temática es de suma importancia para la preservación de los derechos y garantías de la ciudadanía en hechos graves como han atravesado ambos países.

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