Las Islas Aland: un modelo exitoso de una Nación

Se cumplieron cien años de la Ley de Autonomía, que le ha dado a las Islas Aland un estatuto especial dentro de Finlandia. Las islas fueron objeto de una disputa entre Suecia y Finlandia, que terminó con la intervención de la extinta Liga de las Naciones, que en 1921, alcanzado las partes en conflicto un acuerdo, donde se garantizaba un régimen de autogobierno, protección a la identidad de los isleños con supervisión internacional.

Por: Jorge Alejandro Suárez Saponaro | Director Diario El Minuto para Argentina

Las isla citadas están ubicadas estratégicamente en el Mar Báltico (las zona es conocida como Mar del Archipiélago) y pobladas por unos 27.000 habitantes (40% se concentran en la capital, Mariehamn). El idioma oficial es el sueco, lengua materna del más del 90% de la población y la fe mayoritaria es la Evangélica Luterana.

Breve historia de las islas

El poblamiento de las islas, datan del 8.000 a. C., pero a partir del 2.500 a. C aparecieron rastros migratorios del oeste, donde son identificados rastros de actividad agrícola, cerámica y construcciones. Las migraciones continuaron hasta la Edad de Bronce (circa 1400 a.C). En el siglo VII granjeros provenientes de Suecia se instalaron en las islas, agregándose un siglo mas tarde grupos daneses que explotaban los recursos de las islas y cobraban tributos.

En el siglo XI el cristianismo hizo aparición en las islas, junto con la conquista sueca de Finlandia. En el 1300 las islas quedaron bajo la órbita del obispado de Abo (hoy la ciudad finlandesa de Turku). En 1347 con la creación del Ducado de Finlandia, las Aland quedaron bajo su órbita. Su particular posición estratégica llevó a la corona sueca a otorgar, hacia el siglo XV, un régimen especial de comercio.

Las islas son suecas en idioma y cultura, pero desde el punto de vista jurídico están ligadas a Finlandia. En el siglo XVI la población local se convirtió a la fe protestante – luteranismo – como el resto de los países escandinavos. En este siglo, Gustavo Vasa, fue proclamado rey, que dio origen a la guerra sueco danesa, siendo las islas escenario del conflicto. En el siglo XVII las islas fueron integradas como parte del condado finlandés de Abo – Bjorneborg, y para 1639 fue creado una institución educativa modelo, la Aland pedagogi.

El siglo XVIII con el ascenso de Rusia y el desastre de la llamada “Gran Guerra del Norte” se abrieron las puertas para intervenciones militares rusas directas. El valor estratégico de las islas se incrementó, en particular para Rusia al constituir una base ideal para controlar el tráfico en el Báltico y potencialmente ofrecer una defensa avanzada para la base naval de Kronstadt (San Petersburgo).

La Guerra del Norte, significó para Finlandia la ocupación rusa y la devastación del país (Gran Rabia) y la perdida de parte de los territorios orientales (istmo de Carelia) y para Suecia su repliegue de Estonia, Livonia e Ingria. En 1743, nuevamente Finlandia perdió territorios a favor de los rusos. En 1765, las islas obtuvieron el régimen de libre comercio, además de contar con una dieta o asamblea propia. El siglo XVIII fue una etapa de importante desarrollo cultural.

Las guerras napoleónicas que sacudieron a Europa afectaron a las islas. Rusia, que transitoriamente fue aliada de Francia, derrotó a Suecia, lo que llevó a la firma de un tratado de paz, que significó la pérdida del Gran Ducado de Finlandia, incluidas las islas Aland. A partir de este momento, perdieron su peculiar estatus político económico. Rusia a fin de romper lazos entre Finlandia y Suecia, estableció un régimen de autonomía, que para mediados del siglo XIX significó contar con ejército, moneda y dieta propia, siendo el zar proclamado Gran Duque de Finlandia.

Las islas fueron representadas en el Senado Finlandés (corporación de carácter ejecutivo). La estabilidad política facilitó el desarrollo económico y cultural, dominado por el uso del idioma sueco.

El valor estratégico de las islas llevó a los rusos a fortificarlas, y la construcción de una nueva capital, siempre manteniendo estrechos lazos con Finlandia. La guerra de Crimen, motivó que una escuadra anglo francesa atacara la islas e inflingiera una seria derrota naval a los rusos. Finalmente

como consecuencia de la guerra significó la desmilitarización permanente de las islas por el tratado de paz de 1856. Esto trajo prosperidad y libertad a los isleños, siendo creadas instituciones culturales y artísticas, con estrechos vínculos con Suecia. Rusia respetó la situación de las islas, hasta principios del siglo XX, que dado la creciente tensión con Alemania, llevó a militarizar las islas nuevamente de manera subrepticia, violando el tratado de 1856.

La destrucción de la flota rusa en la guerra ruso japonesa, y dado la situación vulnerable de San Petersburgo, entonces capital imperial, fueron las razones que llevaron adoptar medidas defensivas. A ello se agregó el proceso de rusificación impuesta por el zar Nicolás II, que terminó en una revolución en Finlandia, siendo consecuencia de ello, en 1906 la vigencia de un nuevo estatuto constitucional, creando un parlamento electo por sufragio universal.

El estallido de la Primera Guerra Mundial, trajo aparejado el desembarco de tropas rusas, algo que no agradó a los isleños, dado que en el siglo XIX, con la conquista rusa de Finlandia, estas habían protagonizado terribles hechos en Aland. Los habitantes de Aland fueron reclutados de manera forzosa para obras de fortificación y construcción de baterías de artillería costera. Suecia se alarmó ante esta situación. El derrumbe de Rusia tras la revolución de 1917, llevó al senado finlandés a declarar la independencia el 6 de diciembre de 1917.

Los suecos enviaron una expedición militar para proteger a la población local. Los isleños buscaban su integración a Suecia. La independencia de Finlandia trajo aparejado una guerra civil entre los guardias rojos (comunistas apoyados por rusos) y blancos (nacionalistas apoyados por alemanes). En este complejo contexto, Alemania había suscripto con el gobierno bolchevique el Tratado de Brest Litovsk, que daba manos libres a Berlín en toda Europa del Este y el Báltico, lo que permitió a las fuerzas germanas intervenir en la región báltica, desembarcando en las islas Aland y el sur de Finlandia. Los suecos optaron un retirarse discretamente.

Razones políticas, ante el derrumbe alemán en el frente Occidental, distanció a los finlandeses de los alemanes, quienes emprendieron su retirada al corazón del Reich. Tropas blancas finlandesas ocuparon las islas, en reemplazo de las alemanas, mientras que Suecia apoyaba la idea de autodeterminación de la población local y su integración bajo la bandera de Estocolmo. La situación llevó a una delegación de isleños estuvieran presentes en las negociaciones de paz en París, al finalizar la Gran Guerra.

En 1919 luego la breve regencia del general Carl E. Mannerheim, Finlandia se convirtió en una república parlamentaria. Su situación era delicada, la guerra civil ha dejado 30.000 muertos y una sociedad dividida. Las fronteras con Rusia soviética no estaban definidas y con Suecia estaba la tensión por las islas Aland. En 1920, el primer ministro finlandés Rafael Erich, presentó la primera acta de autonomía de las islas, rechazada por la población local.

Finalmente Suecia y Finlandia recurrieron a la Liga de las Naciones. En junio de 1921, este organismo reconoció los derechos finlandeses sobre las islas, pero bajo un régimen especial, bajo supervisión internacional. Las Islas Aland serían un territorio desmilitarizado, neutralizado y sin posibilidad de fortificarla en tiempos de paz, además de una serie de pautas para preservar la identidad de los isleños, además de autonomía política.

En 1922 por medio de una Ley de Garantías, fue reconocida la oficialidad de la lengua sueca. El Consejo de la Liga de las Naciones, se convirtió en supervisor del régimen de autonomía. Ese año fueron convocadas elecciones para el parlamento local y la formación de un gobierno local autónomo. Un reconocido jurista finlandés, Lauri Hannikainen, señaló que el régimen no fue bienvenido, pero el sistema adoptado proporcionó a los isleños un elevado nivel de autogobierno que les permitió decidir con un amplio margen de libertad sobre sus asuntos internos, constituyendo una herramienta para preservar el carácter sueco – alander de las islas, y sirviendo para sus particulares intereses.

La desmilitarización y neutralización de las islas, llevó a un Convenio suscripto por diez estados interesados en ello. El acuerdo mantiene vigencia hasta el día de hoy y ha sido respetado por Finlandia, y es considerado una de las salvaguardas a la autonomía local. Esta situación fue realmente sensible en la década del 30, cuando la Unión Soviética presionó para fortificar las islas, ante el surgimiento del III Reich como potencia europea. Helsinki se negó en rotundo, pero dado las presiones, motivó a Suecia adoptar una política de asistencia, discreta, pero destinada a evitar

que las islas fueran empleadas como base militar, amenazando su seguridad. En la Segunda Guerra Mundial por razones de defensa, las islas fueron ocupadas militarmente por tropas finlandesas. Terminada la guerra, las fortificaciones fueron desmanteladas y las tropas replegadas.

• El régimen de autonomía
• El régimen de autonomía de las islas Aland, se caracteriza por lo siguiente:
• Autodeterminación interna sustantiva, esto es decidir sus propios asuntos internos.
• La preservación del derecho de la población sueco – parlante en materia lingüística y cultural.
• La existencia de un régimen de autonomía territorial, y no de un grupo étnico, no impide, que sirva plenamente a los intereses de los isleños.

El estatuto de autonomía de las islas comenzó a regir desde 1922, con la Ley de Autonomía, en el cual se destaca entre las competencias otorgadas al Parlamento local: la legislación en materia educativa, cultura, salud, servicios sociales, industria, servicio de policía, comunicaciones y administración local. El poder legislativo nombra y controla al gobierno, siguiendo un modelo de corte parlamentario. El gobierno finlandés es representado por un gobernador, designado por el presidente de la República, prestando conformidad en ello, el parlamento local. La situación de las islas es una peculiaridad en el sistema constitucional finlandés, donde las provincias carecen de autonomía y sus autoridades son nombradas directamente por el gobierno central.

En materia de garantías y particularidades en relación a los derechos diferenciados a los alanders, según el régimen de 1922, podemos señalar lo siguientes puntos destacables:

• Derecho preferencial para los isleños en la adquisición de inmuebles, así como instituciones regionales y municipales isleñas con autorización del parlamento local.
• Derecho a voto para no isleños: deben residir cinco años continuos en las islas, hablar y escribir correctamente en idioma sueco.
• Utilización del 50% de los impuestos fijados por la Ley de Autonomía para financiar el presupuesto local.
• Derecho a reclamo ante el Consejo de la Sociedad de las Naciones en defensa de las garantías fijadas por el Acta de Autonomía.
• Exención por parte de los isleños de hacer el servicio militar.

La disolución de la Sociedad de las Naciones en 1946, extinguió el sistema de supervisión internacional del régimen de Aland, la respuesta ante esta situación por parte del gobierno finlandés fue la sanción de una nueva Ley de Autonomía en 1951, otorgando un mayor grado de autogobierno a las islas. Entre sus innovaciones encontramos que la nueva Ley de Autonomía no podría ser enmendada o rechazada por el Parlamento finlandés sin consentimiento del Parlamento isleño.

Asimismo el nuevo estatuto mencionaba nuevamente la cuestión de la desmilitarización, siendo una consecuencia del Tratado de Paz de París de 1947 con la Unión Soviética, lo que llevó la demolición y desmantelamiento de las últimas baterías de costa. El amplio autogobierno otorgado abarcó aspectos tales como el uso de bandera de las islas en buques mercantes, regulación de servicios de radio y televisión, servicio postal, legislación social, regulación de la propiedad en aspectos no reservados expresamente al gobierno finlandés.

La Constitución finlandesa en su articulo 120, cita brevemente el régimen de autonomía de las islas Aland, constituyendo una protección legal al régimen especial de autonomía vigente desde los 20. La modificación del régimen autonómico por un lado precisa el consentimiento del parlamento local, con la aprobación de una mayoría calificada además del propio Parlamento finlandés. El único camino para cambiar los derechos de los isleños sería vía la modificación de la Constitución de Finlandia, un escenario de por sí improbable dada la estabilidad institucional del país y la existencia de un consenso nacional sobre el peculiar estatus de Aland.

En 1991, el régimen de autonomía fue ampliado y entró en vigor en 1993. Los cambios mas destacables fueron:

• Competencias exclusivas en materia educativa, sanitarias, económicas, promoción industrial, materia tributaria (esta tiene carácter restringido).
• Nuevo régimen de competencias jurídicas. La legislación del Parlamento finlandés es aplicable en los casos que no sea competencia exclusiva del gobierno local, en particular aspectos vinculados a correos, moneda, legislación penal y civil (en grado de apelación y en el dictado de leyes de fondo en materia de derecho civil y comercial), relaciones exteriores.
• Prestar conformidad a acuerdos internacionales que afecten la autonomía de las islas. Por ejemplo, el Parlamento isleño se pronunció sobre el ingreso de Finlandia a la entonces CEE, haciendo reservas en aquellos puntos que afectaban el estatuto especial de las islas, como por ejemplo en los acuerdos y normativas sobre producción agrícola entre la UE y Finlandia, se requiere la participación de los isleños.
• Participación en el Consejo Nórdico (que data de 1970), con posibilidad de negociar cuestiones que atañen a los intereses locales, previa autorización del gobierno finlandés.
• Nuevas garantías para la defensa del idioma local, el sueco, única lengua oficial de las islas. (En Finlandia el sueco y el finés son lenguas oficiales).
• Reconocimiento en el pasaporte a los originarios de las islas.
• Regulación del uso de la bandera de las islas.
• Derecho registral en materia de comercio, inmobiliario.
• Amplia autonomía financiera, con facultades para legislar en materia bancaria y de crédito.
• Reserva de empleos estatales para residentes o contar con familiares con residencia permanente en las islas.
• Autorización para el ejercicio de la medicina en las islas.
• Regulación en materia de transporte marítimo.
• Facultades para acordar con el Estado finlandés políticas de pesca y agrícolas.
• Mecanismos de asistencia financiera del Estado finlandés a las islas.

El grado de autonomía alcanzado, supera incluso al de algunas unidades territoriales de algunos estados federales. En particular en materia de competencias económicas, financieras y uso de pabellón de las islas. También se puede apreciar la ratificación de normas que preservan la identidad cultural de los pobladores, como es el caso de facultar al consejo ejecutivo isleño competencias en materia de licencias de radio y TV, garantías del idioma sueco como única lengua oficial.

Esta defensa del idioma y de la cultura local, se traslada a los inmigrantes, a quienes se les exige para adquirir determinados derechos, como residentes permanentes, el conocimiento de la lengua sueca. Sin ninguna duda estamos ante un conjunto de normas destinadas a preservar la identidad de los isleños y adoptar medidas destinadas a asimilar culturalmente grupos migratorios. En materia económica, el régimen de autonomía, tuvo sus salvaguardas, donde el gobierno local tuvo el derecho a participar en las negociaciones vinculados a temas puntuales, especialmente agricultura y pesca. Incluso las islas ganaron autonomía para regular su sistema financiero y fiscal, reconocido por la propia Unión Europea.

La reforma del Ley de Autonomía delimitó claramente las esferas de competencias entre las legislaciones local y nacional, que no habían sido delimitadas en las reforma de 1951. A todo ello se agregó que en la reforma de la Constitución finlandesa que incorporó la garantía del régimen de autonomía de las islas.

El régimen de autonomía ofrece un modelo valioso y no solo un ejemplo interesante, al adoptar un marco jurídico sumamente detallado sobre los alcances de la autonomía isleña y las relaciones con el Estado nacional..

La Ley de Autonomía prevé casos en los cuales el Presidente de Finlandia tiene veto sobre decisiones del parlamento isleño, esto se realiza, llegado el caso con la asistencia de un cuerpo de juristas especializados formado por profesionales elegidos por las autoridades nacionales finlandesas y el gobierno isleño, con posibilidad de recurrir o consultar al Tribunal Superior de Justicia. Asimismo fue creada la Delegación Aland destinada a solucionar conflictos de competencia entre las Islas y Finlandia.

En la actualidad, las Islas Aland cuenta con la siguiente estructura de gobierno. :

• Gobernador que representa al Estado finlandés
• un Consejo Ejecutivo o gobierno de las islas formado por entre cuatro a seis ministros presididos por el Landstrad o Primer Ministro. El consejo es responsable ante el Parlamento provincial, quién es responsable de nombrar al gobierno y aprobar su programa.
• El Parlamento tiene 30 diputados, electos bajo el sistema electoral vigente en Finlandia.
• Poder judicial provincial.

El régimen de autonomía, amplio en muchos aspectos, tiene limitaciones en otros como en el caso tributario, restringido a tributos municipales. El Estado nacional contribuye al financiamiento por medio de “compensaciones”. Las sumas transferidas, son establecidas por la Delegación Alandesa, en base a un índice fijado por este organismo. La ley de autonomía regula cuestiones vinculadas a las ayudas económicas del Estado a las islas, contribuciones extraordinarias, etc.

El funcionamiento de las instituciones de autogobierno y su éxito son consecuencia de una adaptación constante. Prueba de ello son las reformas de la Ley de Autonomía de 1951 y 1991, que fueron resultados de la evolución, consolidación de las instituciones isleñas y del compromiso del Estado finlandés en mantener este régimen especial. Este grado de autonomía, ha llegado a tal punto, que los partidos locales no son los mismos que los vigentes en Finlandia o Suecia, a pesar de tener en más de un caso principios ideológicos similares. En otras palabras las islas tienen una vida política verdaderamente propia.

Algunas reflexiones

El conflicto de las islas Aland tras la primera guerra mundial, es mostrado como un modelo exitoso de solución de controversias. Las islas tienen un alto valor estratégico, especialmente al controlar accesos marítimos clave, la cercanía de las capitales de dos estados ribereños del Báltico (Estocolmo y Helsinki). Su control, implica la posibilidad de proyectar fuerza sobre dichos centros neurálgicos, como también en su momento a la ciudad de San Petersburgo y su importante base naval. Esto fue percibido en distintos conflictos, especialmente en la llamada Gran Guerra.

La geopolítica jugó un papel central en la rica historia isleña. A pesar del interés sueco sobre Aland, más allá por los lazos culturales y lingüísticos, estaba en juego también la viabilidad y seguridad del estado finlandés, vulnerable frente a la Rusia revolucionaria. No cabe duda que esto debe haber influenciado en la decisión de la Sociedad de las Naciones, más allá de lazos históricos y jurídicos de las islas con Finlandia.

La solución fue de carácter pragmático, creando un régimen político bajo supervisión internacional, para garantizar la autonomía de los isleños y reducir las tensiones separatistas e irredentistas. Finlandia obtuvo el reconocimiento de su soberanía sobre las islas, con una serie de restricciones, especialmente militares, subsanadas por el planeamiento de defensa, que preveía medidas de defensas eficaces y flexibles en caso de conflicto. Estas fueron aplicadas exitosamente por el Alto mando finlandés en la Segunda Guerra Mundial, que impidió tanto el desembarco de tropas soviéticas en su momento como de las alemanas.

La “Solución Aland” no significó una mejora de las relaciones sueco – finlandesas, la normalización de estas fue gradual, lo que no impidió que las partes mantuvieran un diálogo constructivo y diversos canales de cooperación, incluso en plena guerra civil finlandesa y durante la disputa en relación a las islas Aland en el seno de la Sociedad de las Naciones. Haciendo una rápida observación de la política sueca, observamos el interés de mantener relaciones pacíficas con sus vecinos y promover un clima de estabilidad en el Báltico, particularmente con el ascenso de la Unión Soviética y la Alemania del III Reich en los años 30.

El éxito del modelo Aland, como hemos visto muy someramente, radicó en una serie de factores, particularmente la situación internacional, la decisión de las partes de aceptar la solución adoptada por la Sociedad de las Naciones; la existencia de un diálogo constructivo entre las partes. Desaparecido el régimen de salvaguardas del estatuto de las islas, con la disolución de la Sociedad

de las Naciones, no significó el fin de la autonomía otorgada. Finlandia envió un claro mensaje a los isleños con una nueva ley que otorgó mayores niveles de autogobierno, como mecanismo para impedir la aparición de movimientos separatistas que derivaran en situaciones de tensión tanto internas como externas. La Autonomía está garantizada por un sólido blindaje legal, los conflictos que puedan existir entre el gobierno central y el isleño, son resueltos desde el punto de vista eminentemente jurídico y no político. Otro aspecto que ha contribuido al éxito del “Modelo Aland” es su estatus de territorio desmilitarizado y neutral, lo que ha dado a los “alandrees” una verdadera sensación de libertad y seguridad.